《大型群眾性活動(dòng)安全管理?xiàng)l例》第七條規(guī)定，承辦者應(yīng)配備與大型群眾性活動(dòng)安全工作需要相適應(yīng)的專業(yè)保安人員以及其他安全工作人員。這為保安企業(yè)參與大型活動(dòng)安保提供了直接的法律依據(jù)。然而，保安企業(yè)在大型活動(dòng)安保服務(wù)過程中面臨諸多法律上的風(fēng)險(xiǎn)和挑戰(zhàn)。本文就保安企業(yè)參與大型活動(dòng)安保中若干法律風(fēng)險(xiǎn)問題做以初淺探討。
一、大型活動(dòng)安全管理中主體 之間法律關(guān)系分析。
根據(jù)《大型群眾性活動(dòng)安全管理 條例》規(guī)定，大型群眾性活動(dòng)的參與主體有活動(dòng)主辦者、承辦者、場(chǎng)所管理者、安全工作人員、參加活動(dòng)的人員、公安機(jī)關(guān)以及政府有關(guān)部門等組織或個(gè)人。那么，各主體之間的法律關(guān)系是怎樣的？各參與主體的承擔(dān)法定或約定安保職責(zé)是什么？尤其是保安企業(yè)在各方主體中處于何種地位？有必要提前做一點(diǎn)理論分析和鋪墊。
(一)大型群眾性活動(dòng)中行政法律關(guān)系。
《大型群眾性活動(dòng)安全管理?xiàng)l例》第三條規(guī)定，大型群眾性活動(dòng)的安全管理應(yīng)堅(jiān)持承辦者負(fù)責(zé)、政府監(jiān)管的原則。這就是本條例的一個(gè)突破性立法原則“誰承辦、誰負(fù)責(zé)”原則，即政府不再承擔(dān)大型群眾性活動(dòng)具體安全管理任務(wù)，改由活動(dòng)承辦者擔(dān)任，只擔(dān)負(fù)活動(dòng)安全監(jiān)管職責(zé)。而在政府職能部門中公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)大型群眾性活動(dòng)的安全管理工作，其他有關(guān)主管部門按照各自的職責(zé)，負(fù)責(zé)大型群眾性活動(dòng)的有關(guān)安全工作，這樣就形成了含公安在內(nèi)的行政主體與含承辦者在內(nèi)的行政相對(duì)人之間的行政法律關(guān)系。具體如下圖：
從圖中關(guān)系不難看出，包含公安機(jī)關(guān)在內(nèi)的政府部門在大型活動(dòng)安全管理活動(dòng)中，對(duì)主辦方、承辦方、場(chǎng)地方和觀眾都形成行政監(jiān)管關(guān)系。那么，作為承辦者的委托方的保安企業(yè)當(dāng)然要接受上述政府職能部門的安全管理監(jiān)督工作。
(二)大型群眾性活動(dòng)中民事法律關(guān)系分析。
當(dāng)前大型群眾性活動(dòng)保安服務(wù)堅(jiān)持社會(huì)化、市場(chǎng)化發(fā)展方向，這必然產(chǎn)生由民事法律來調(diào)整的在大型活動(dòng)中各平等主體之間的人身關(guān)系和財(cái)產(chǎn)關(guān)系。具體而言，在大型活動(dòng)中各參與主體的民事法律關(guān)系如下(以商務(wù)性大型活動(dòng)為例)。
上面的法律關(guān)系體系中，活動(dòng)承辦方位于居中位置，這是基于法律的明文規(guī)定。《大型群眾性活動(dòng)安全管理?xiàng)l例》第五條規(guī)定，大型群眾性活動(dòng)的承辦者對(duì)其承辦活動(dòng)的安全負(fù)責(zé)，承辦者的主要負(fù)責(zé)人為大型群眾性活動(dòng)的安全責(zé)任人。當(dāng)然，承辦方須與主辦方簽訂安全協(xié)議，明確各自職責(zé)。同時(shí)，如果有兩個(gè)以上承辦者的，應(yīng)當(dāng)明確主要承辦者及其他承辦者各自的安全責(zé)任?！洞笮腿罕娦曰顒?dòng)安全管理?xiàng)l例》第八條規(guī)定，大型群眾性活動(dòng)的場(chǎng)所管理者應(yīng)當(dāng)負(fù)責(zé)具體安全保障工作?；顒?dòng)主辦方、承辦方和場(chǎng)地管理方與觀眾或展商形成參展或娛樂供給關(guān)系。
特別注意的是，保安企業(yè)在上述法律關(guān)系體系中，與活動(dòng)承辦方產(chǎn)生委托法律關(guān)系，活動(dòng)承辦方委托保安企業(yè)提供大型活動(dòng)安保服務(wù)并支付服務(wù)費(fèi)，雙方簽訂服務(wù)合同，約定安保服務(wù)范圍、內(nèi)容、費(fèi)用和責(zé)任范圍，保安企業(yè)根據(jù)合約開展大型活動(dòng)安保服務(wù)。
二、大型群眾性活動(dòng)行政法律風(fēng)險(xiǎn)與防范——以大型群眾性活動(dòng) 法律認(rèn)定為例。
《大型群眾性活動(dòng)安全管理?xiàng)l例》對(duì)“大型群眾性活動(dòng)”做了特殊的界定，其中第二條規(guī)定，大型群眾性活動(dòng)是指法人或者其他組織面向社會(huì)公眾舉辦的每場(chǎng)次預(yù)計(jì)參加人數(shù)達(dá)到1000人以上的以下活動(dòng)：體育比賽活動(dòng)；演唱會(huì)、音樂會(huì)等文藝演出活動(dòng)；展覽、展銷等活動(dòng)；游園、燈會(huì)、廟會(huì)、花會(huì)、焰火晚會(huì)等活動(dòng)；人才招聘會(huì)、現(xiàn)場(chǎng)開獎(jiǎng)的彩票銷售等活動(dòng)。影劇院、音樂廳、公園、娛樂場(chǎng)所等在其日常業(yè)務(wù)范圍內(nèi)舉辦的活動(dòng)，不適用本條例的規(guī)定。那么,，在實(shí)踐中有哪些具體認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)呢？
(一)大型群眾性活動(dòng)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。
1、舉辦主體須為法人或其他組織。首先活動(dòng)有明確的活動(dòng)承辦者，且承辦者應(yīng)當(dāng)是法人或者其他組織，不允許公民個(gè)人舉辦大型群眾性活動(dòng)。其次對(duì)于群眾自發(fā)形成的聚集活動(dòng)，由地方政府組織公安、城管等加強(qiáng)現(xiàn)場(chǎng)安全管理，如因觀看城市夜晚燈光秀而自發(fā)聚集的市民、游客人群。
2、活動(dòng)面向須為不特定的社會(huì)公眾。大型活動(dòng)須面向社會(huì)公眾舉辦，參與活動(dòng)人員為不特定人員。這里“不特定”是指參與對(duì)象數(shù)量和范圍的不特定，而不以“是否為單位內(nèi)部人員”為標(biāo)準(zhǔn)。
3、活動(dòng)規(guī)模須達(dá)到預(yù)計(jì)參加人數(shù)1000人以上的規(guī)模。“1000人” 是啟動(dòng)行政許可審批的法定數(shù)字。這里，一是誰來預(yù)計(jì)這個(gè)數(shù)字？首先是承辦方應(yīng)根據(jù)場(chǎng)地容量、活動(dòng)預(yù)計(jì)目標(biāo)和同類經(jīng)驗(yàn)等情況，提出數(shù)字并公安審批。對(duì)于展覽、展銷等活動(dòng)，可按照單位時(shí)間內(nèi)動(dòng)態(tài)的最高流量計(jì)算人數(shù)。二是難以預(yù)計(jì)怎么辦？在一 些省份地方性法規(guī)規(guī)定，承辦者對(duì)參加人數(shù)是否達(dá)到1000人以上難以做出預(yù)計(jì)的，應(yīng)當(dāng)向活動(dòng)所在地的區(qū)、縣(市)公安機(jī)關(guān)報(bào)告，由公安機(jī)關(guān)確定是否需要辦理安全許可。三是參 加活動(dòng)人員的范圍是什么？應(yīng)包含觀眾及組織、協(xié)調(diào)、保障、直接參與活動(dòng)的相關(guān)人員。即“范圍”是一個(gè)總?cè)藬?shù)的概念，而非單一的指觀眾或發(fā)售門票的對(duì)象。這里
特別需要注意的是：1、《大型群眾性活動(dòng)安全管理?xiàng)l例》“第二條第一款”以列舉明示的方式確定大型群眾性活動(dòng)的范圍——“賽、演、 展、會(huì)、銷”，但這屬于不完全列舉，即法律不能窮盡社會(huì)所有的活動(dòng)類型，只要滿足上述三個(gè)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)且不違反排除性條款的就可認(rèn)定為法律意義上的大型活動(dòng)。2、《大型群眾性活動(dòng)安全管理?xiàng)l例》第二條第二款規(guī)定，影劇院、音樂廳、公園、娛樂場(chǎng)所等在其日常業(yè)務(wù)范圍要以營(yíng)業(yè)執(zhí)照核定的范圍和項(xiàng) 目為準(zhǔn)。
(二)大型群眾性活動(dòng)認(rèn)定中的法律風(fēng)險(xiǎn)及防范。
上述反復(fù)討論、推敲大型活動(dòng)法律條文的意義，在于考察大型活動(dòng)的法律邏輯起點(diǎn)，即某項(xiàng)活動(dòng)一旦達(dá)到了法律規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)，就要啟動(dòng)行政許可程序并全部納入特殊法管理。對(duì)于活動(dòng)承辦人而言，認(rèn)清大型群眾性活動(dòng)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)是合規(guī)運(yùn)營(yíng)、規(guī)避法律風(fēng)險(xiǎn)的條件和前提。一旦認(rèn)知不足、業(yè)務(wù)不熟、該申報(bào)的沒有申報(bào)，無論是否發(fā)生活動(dòng)事故、都面臨行政處罰的風(fēng)險(xiǎn)。特別是針對(duì)企業(yè)內(nèi)部群集活動(dòng)可能升級(jí)、轉(zhuǎn)化為社會(huì)公共 群集活動(dòng)的情況要給予足夠的重視?！侗０卜?wù)管理?xiàng)l例》規(guī)定，保安服務(wù)公司應(yīng)當(dāng)對(duì)客戶單位要求提供的保安服務(wù)的合法性進(jìn)行核查。所以對(duì)于保安企業(yè)而言，了解大型群眾性活動(dòng)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)也是合法提供保安服務(wù)和履行善意提醒義務(wù)的前提。當(dāng)前，公共安全是家庭、社會(huì)、政府及相關(guān)職能部門關(guān)注的重點(diǎn)，活動(dòng)承辦方和保安企業(yè)對(duì)大型群體性活動(dòng)進(jìn)行必要的事前合規(guī)性、合法性審查是必經(jīng)而謹(jǐn)慎的環(huán)節(jié)。
三、大型群眾性活動(dòng)民事法律風(fēng)險(xiǎn)與防范實(shí)務(wù)。
(一)臨時(shí)用工引發(fā)的合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)及防范。
大型群眾性活動(dòng)因其規(guī)模大、人群密集度高、活動(dòng)時(shí)間短、安保任務(wù)艱巨，因而保安企業(yè)承接此類活動(dòng)時(shí)，往往出現(xiàn)安保人力不足而臨時(shí)用工的情況。通常情況下，承接安保任務(wù)的保安企業(yè)用以下幾種途徑解決此問題：轉(zhuǎn)包/分包給二級(jí)安保供應(yīng)商；轉(zhuǎn)包/分包給勞務(wù)派遣公司；承包給個(gè)人。其實(shí)，這幾種途徑都帶有一定的法律風(fēng)險(xiǎn)，有的直接屬于違法行為，就是其中合法的途徑也有諸多的限制條件，現(xiàn)逐條分析如下
1、首先，無論委托對(duì)象身份如 何，轉(zhuǎn)包或承包大型活動(dòng)安保的行為均屬違法。轉(zhuǎn)包分整體轉(zhuǎn)包和肢解全部分包等兩種情況，前者是將安保業(yè)務(wù)整體打包給一家單位或個(gè)人，后者是將安保業(yè)務(wù)進(jìn)行肢解再全部轉(zhuǎn)包給若干單位和個(gè)人。如果轉(zhuǎn)包的對(duì)象屬于沒有保安企業(yè)資質(zhì)的單位，此行為屬違法。因?yàn)?，保安服?wù)行為屬于行政許可行為，未經(jīng)行政許可開展保安服務(wù)的，屬于擅自從事保安服務(wù)行為，依照《保安服務(wù)管理?xiàng)l例》可給予治安處罰或刑事處罰。如果轉(zhuǎn)包給正規(guī)資質(zhì)的保安企業(yè)合規(guī)嗎？目前沒有明文法律規(guī)定，無論是《大型群眾性活動(dòng)安全管理?xiàng)l例》還是《保安服務(wù)管理?xiàng)l例》都未涉及這一點(diǎn)。但從法理推理和類比分析來看，也是不允許的。《大型群眾性活動(dòng)安全管理?xiàng)l例》第七條第七款規(guī)定，活動(dòng)承辦者應(yīng)配備與大型群眾性活動(dòng)安全工作需要相適應(yīng)的專業(yè)保安人員以及其他安全工作人員。一些地方性大型活動(dòng)安全管理法規(guī)甚至直接規(guī)定，承辦者應(yīng)當(dāng)配備與安全等級(jí)相適應(yīng)的 專業(yè)保安人員。這里的“專業(yè)”一詞，是立法者從保障公眾生命財(cái)產(chǎn)基本權(quán)利和維護(hù)公共秩序的角度出發(fā)的。簡(jiǎn)單地說，是因投標(biāo)者足夠?qū)I(yè)才贏得該項(xiàng)安保標(biāo)的，如果投標(biāo)者在其以高等級(jí)的企業(yè)資質(zhì)和優(yōu)秀的大型活動(dòng)安保管理案例贏得評(píng)標(biāo)專家青睞而中標(biāo)后，在合同實(shí)施階段全部轉(zhuǎn)包，顯然有損招標(biāo)人利益，違背民事活動(dòng)公平、公序良俗原則。這在其他行業(yè)的法律規(guī)定中也有明確的禁止性規(guī)定。如《物業(yè)管理?xiàng)l例》第三十九條規(guī)定，物業(yè)服務(wù)企業(yè)不得將該區(qū)域內(nèi)的全部物業(yè)管理一并委托給他人?！睹穹ǖ洹返诰虐偎氖粭l第2款規(guī)定，物業(yè)服務(wù)人不得將其應(yīng)當(dāng)提供的全部物業(yè)服務(wù)轉(zhuǎn)委托給第三人，或者將全部物業(yè)服務(wù)支解后分別轉(zhuǎn)委托給第三人。同理，大型活動(dòng)安保項(xiàng)目承包給個(gè)人，因其沒有行政許可，擅自提供保安服務(wù)而違法。 以上行為都有損大型活動(dòng)承辦方利益，擾亂國(guó)家機(jī)關(guān)對(duì)保安行業(yè)的正常監(jiān)管，應(yīng)予以制止。
2、大型活動(dòng)安保任務(wù)的分包行為是否合法？這里又分包給二級(jí)安保供應(yīng)商、勞務(wù)派遣公司和個(gè)人等幾種情況。這顯然是當(dāng)下大型活動(dòng)安保臨時(shí)用工的常見情況。在討論合法性或可行性之前首先要明確一個(gè)前提，即分包單位派出執(zhí)行安保任務(wù)的人員須符合《保安服務(wù)管理?xiàng)l例》，即有保安員證和為其購(gòu)買意外傷害保險(xiǎn)的人員，若非此，再怎么合約也是違法行為。那把大型活動(dòng)安保部分業(yè)務(wù)分包有資質(zhì)的保安企業(yè)（二級(jí)安保供應(yīng)商）是否可行？筆者認(rèn)為是可以的。一是基于現(xiàn)實(shí)的需求。大型活動(dòng)安保業(yè)務(wù)本身就存在臨時(shí)用工緊張的困難，—家單位難以應(yīng)對(duì)人力需求，利用其他保安企業(yè)相對(duì)富余的安保人力資源，并約定雙方的責(zé)任范圍，這種做法必要且可行。二是部 分大型活動(dòng)安保任務(wù)分包出去更有利于大型活動(dòng)安全保障。如大型活動(dòng)安保中的安檢業(yè)務(wù)、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估業(yè)務(wù)技能要求高，人員素質(zhì)要求高，分包給有安檢項(xiàng)目的保安企業(yè)或其他風(fēng)評(píng)資質(zhì)公司有利于業(yè)務(wù)開展。這在其他行業(yè)的法律中也有允許性的規(guī)定。《民法典》第941條第1款明確規(guī)定，物業(yè)服務(wù)人可以將其物業(yè)服務(wù)區(qū)域內(nèi)部分專項(xiàng)服務(wù)事項(xiàng)轉(zhuǎn)委托給專業(yè)性服務(wù)組織或者第三人。但這種分包也有限制，除了上述人員資格合法外，分包止于—次、不得層層分包不得再分包。至于分包給勞務(wù)派遣公司和個(gè)人，同樣適用于《保安服務(wù)管理?xiàng)l例》第四十一條，因其未經(jīng)行政許可，屬于違法提供保安服務(wù)的行為。
3、風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避。以上分析不難看出，大型活動(dòng)安保臨時(shí)用工的法律風(fēng)險(xiǎn)主要集中在業(yè)務(wù)分包合法性問題， 如委托方資質(zhì)問題以及從事安全管理人員的資格問題。當(dāng)然也存在分包方履約過程產(chǎn)生服務(wù)問題，如拖欠保安員勞動(dòng)報(bào)酬，分包方保安員侵權(quán)行為后的責(zé)任分擔(dān)問題。因而，發(fā)包方在活動(dòng)前合法性審核，尋求正規(guī)、穩(wěn)定安保合作伙伴，簽訂分包協(xié)議，明確雙方的權(quán)利與義務(wù)，務(wù)實(shí)高效開展崗前培訓(xùn)，培養(yǎng)且固定大型活動(dòng)安保業(yè)務(wù)骨干，活動(dòng)中加強(qiáng)崗位督察和業(yè)務(wù)指導(dǎo)，活動(dòng)后復(fù)盤整理，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)顯得尤為重要，也是規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)必經(jīng)環(huán)節(jié)。
(二)服務(wù)內(nèi)容臨時(shí)變更引發(fā)的法律風(fēng)險(xiǎn)及防范。
大型活動(dòng)安全管理中，常因臨時(shí)增加保安人數(shù)，增設(shè)安保設(shè)備或延長(zhǎng)安保時(shí)長(zhǎng)等現(xiàn)實(shí)問題產(chǎn)生法律糾紛。一旦保安企業(yè)疏忽履約必要法律環(huán)節(jié)，就易出現(xiàn)利益受損的情況。
1、案例再現(xiàn)：臨時(shí)增加保安人數(shù)而拒付服務(wù)費(fèi)案。20XX年8月26日至27日，原告H安保公司承 接被告C文化公司舉辦的音樂節(jié)臨時(shí)安保服務(wù)。雙方簽訂《臨時(shí)保安服務(wù)合同》,商定H公司提供2天共 計(jì)675人次的秩序維護(hù)服務(wù)，并約定在活動(dòng)結(jié)束后一周內(nèi)支付服務(wù)費(fèi)的40%的尾款。后當(dāng)?shù)毓矙C(jī)關(guān)下達(dá)《檢查隱患整改通知書》和《大型活動(dòng)安保執(zhí)法建議告知書》,提出“保安力量薄弱”，明確“8月27日晚你司對(duì)音樂節(jié)演唱會(huì)活動(dòng)配備的專業(yè)保安人員數(shù)量不得少于400人”的要求。后H公司增加了保安人員并完成了安保任務(wù)。但后期C公司以自己不知情，且以未簽訂補(bǔ)充協(xié)議為由拒絕支付增加保安人員的服務(wù)費(fèi)。而H公司認(rèn)為C公司應(yīng)如實(shí)足額支付增加的500人次的服務(wù)費(fèi)。
一審法院認(rèn)為，本案屬于合同變更情況，現(xiàn)有證據(jù)僅能證明保安人數(shù)“增加”的事實(shí)，不能證明“增加500人”的事實(shí)，故依據(jù)公安機(jī)關(guān)整改通知書，推定增加200人次，由C公司支付增加200人次的保安服務(wù)費(fèi)和協(xié)議尾款。二審維持原判。
2、本案分析及風(fēng)險(xiǎn)提示。
(1)本案爭(zhēng)議焦點(diǎn)分析。本案屬于合同變更的認(rèn)定問題，爭(zhēng)議的焦點(diǎn)為H公司是否增加保安人員？增加多少？根據(jù)《合同法》第78條“當(dāng)事人對(duì)合同變更的內(nèi)容約定不明確的，推定為未變更”之規(guī)定，因雙方?jīng)]有簽訂補(bǔ)充協(xié)議，因而H公司應(yīng)擔(dān)負(fù)舉證責(zé)任，即證明自己?jiǎn)挝缓贤男羞^程中實(shí)際增加了保安人員的事實(shí)。但其提供的《關(guān)于XX節(jié)XX 廣場(chǎng)安保工作情況說明》《檢查記錄》《公司臨時(shí)服務(wù)工資發(fā)放表》僅是內(nèi)部文件，沒有對(duì)方的確認(rèn)記錄，不能直接證明H公司主張的增加500人次的事實(shí)。而公安機(jī)關(guān)的復(fù)函“派出所僅能證實(shí)活動(dòng)安保時(shí)間、現(xiàn)場(chǎng)檢查及要求整改事項(xiàng)，對(duì)實(shí)際到位保安人員及上崗時(shí)間等無法予以證實(shí)”,也即對(duì)派駐“1175名”保安人員等無 法予以證實(shí)。這顯然對(duì)H公司不利，故H公司應(yīng)承擔(dān)不能充分舉證的法律后果。
(2)風(fēng)險(xiǎn)提示。從個(gè)案而言，本案是法務(wù)環(huán)節(jié)的一個(gè)漏洞，沒有簽訂補(bǔ)充合同，而對(duì)方恰恰是抓住了這個(gè)漏洞，使得保安企業(yè)利益受損。鑒于大型活動(dòng)安保工作頭緒多、現(xiàn)場(chǎng)繁忙的現(xiàn)狀，保安企業(yè)管理人員應(yīng)有足夠清晰的證據(jù)意識(shí)，緊急情況下以崗前人員確認(rèn)單由對(duì)方簽字，甚至與對(duì)方聊天記錄、電話錄音等形式固定證據(jù)也是一種權(quán)宜之計(jì)，不至于到訴訟時(shí)陷于舉證不能的困境。
另外，對(duì)大型活動(dòng)安保管理工作而言，臨時(shí)增加保安人員是常有之事，保安企業(yè)應(yīng)熟悉流程并提出應(yīng)對(duì)之策。保安企業(yè)應(yīng)有合法依約提供安保服務(wù)的意識(shí)，監(jiān)管方的要求必須執(zhí)行，但最終還須落在與承辦方的協(xié)議上。保安企業(yè)承接大型活動(dòng)安保，處理好與公安機(jī)關(guān)、場(chǎng)館方、承辦方的關(guān)系是必修的一課。因而，事前須多方溝通，提前主動(dòng)預(yù)知風(fēng)險(xiǎn)，留有可變余地，盡早形成合同條款才是正確途徑。
結(jié)語(yǔ)：
當(dāng)然，保安企業(yè)參與大型活動(dòng)安保服務(wù)中的法律風(fēng)險(xiǎn)還有很多，如涉及承辦者安全保障義務(wù)方面的風(fēng)險(xiǎn)也是關(guān)切點(diǎn)；同時(shí)也不限于行政和民事領(lǐng)域，在刑事法律領(lǐng)域，如大型群眾性活動(dòng)重大事故責(zé)任罪，大型活動(dòng)安保中的貪腐違法犯罪問題都是當(dāng) 下討論和關(guān)注的焦點(diǎn)問題。唯有保安企業(yè)事前加強(qiáng)合法性合同審查，事中加強(qiáng)培訓(xùn)和督察，牢固樹立合同意識(shí)，合法依約提供大型活動(dòng)保安服務(wù)，方能立于不敗之地。
